Laurent Levard. Quel avenir pour l’agriculture en Europe ?

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Laurent Levard et Raymond Desmarées
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mardi 22 janvier 2019
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À l’approche des élections parlementaires européennes, Raymond Desmarées a interrogé Laurent Levard sur la Politique agricole commune (PAC), une des plus anciennes et coûteuses politiques européennes. Laurent Levard est agro-économiste et coordinateur du livret programmatique « agriculture » de la France insoumise. Il est aussi l’auteur du livre « Pour une nouvelle révolution agricole. Sortir de l'impasse du libéralisme et du productivisme ».

Quel avenir pour la politique agricole commune ?

L’Europe agit très fortement sur l’agriculture via la politique agricole commune, une plus anciennes politiques européennes et de loin la plus coûteuse. La PAC est un mécanisme complexe, quels en sont en quelques mots les principales lignes directrices aujourd’hui ?

Peut-être faut-il commencer par dire que, historiquement, la PAC avait un volet très important de régulation des marchés agricoles, et que, avec le processus de libéralisation des marchés, ce volet a été extrêmement réduit et ne représente plus grand-chose. C'était un volet très important puisqu'il permettait, à côté d’une protection aux frontières (ce qu'on appelait la préférence communautaire), des prix rémunérateurs et stables pour les agriculteurs, avec des mécanismes de gestion et de limitation des productions comme les quotas laitiers. Mais ça n'existe pratiquement plus aujourd'hui où l'on est dans un contexte de prix mondiaux. La PAC, aujourd'hui, consiste essentiellement dans des aides aux agriculteurs via des subventions qui représentent environ 40 % du budget européen.

Pour aller à l'essentiel, ces aides sont regroupées sur 2 volets qu'on appelle des piliers. Il y a un premier pilier, qui représente 80 % du budget de la PAC en Europe.  Ce 1er pilier est constitué d’aides directes aux agriculteurs sur la base de la surface dont ils disposent. Plus l’exploitation agricole est grande, plus l'agriculteur bénéficie d'aides. En plus, les montants à l'hectare varient selon les régions en fonction de références historiques, ce qui fait que le montant est plus élevé dans les régions les plus riches. Ces aides sont découplées, c'est-à-dire qu’elles ne sont pas liées à des productions particulières. C'est une sorte de chèque qui est donné en fonction de la surface qu'on exploite. Maintenant, il y a dans ce premier pilier un certain nombre de conditions environnementales à respecter pour avoir accès à certaines des aides. Ces conditions sont, du moins pour ce qui est de la France, très très peu contraignantes. Et puis il y a également un mécanisme d’aides redistributives en faveur des plus petites exploitations. Jusqu'à 52 ha, l’aide à l'hectare est plus élevée. Et puis, une petite partie de ce premier pilier (environ 10 %) sont des aides couplées pour appuyer des productions particulières comme par exemple les protéines végétales.

Quant au 2e pilier, il représente 20 % du budget européen et est cofinancé par les États membres. Il est géré en France par les régions, avec un minimum d'encadrement national, et sert à financer un certain nombre d'actions en faveur du développement rural, des zones agricoles les plus défavorisées, de l'agriculture biologique, etc. C'est un volet tout à fait intéressant mais qui dépend de la façon dont les régions l’utilisent.

La proposition de budget 2021-2027 pour l’UE prévoit une réduction importante du financement de la PAC, notamment du 2e pilier. Quelles conséquences cela pourrait avoir sur les agricultures européenne et française ?

Je dirais que tout dépend du contenu de la nouvelle PAC. Parce qu'il y a souvent une approche qui consiste à s'intéresser uniquement au budget global. Mais en fait, la façon dont est utilisé ce budget est tout aussi importante que son montant. On peut considérer que, vu que dans le même temps il n'y aura pas d'amélioration des prix agricoles puisqu'il n'y a pas de volonté de soutenir ni de réguler les marchés, cela se traduira globalement par une baisse [du revenu agricole]. Et la baisse plus importante que prévu pour le 2e pilier veut dire aussi que les actions en faveur des régions les plus défavorisées ou de la transition écologique de l'agriculture risquent d'être particulièrement affectées. Nous nous opposons à la baisse de ce budget européen, mais nous n'en restons pas là. Ce que nous disons par ailleurs, c'est qu'il faudrait un système qui garantisse des prix plus rémunérateurs et ensuite une utilisation beaucoup plus intelligente qu'aujourd'hui des aides financières proprement dites. Parce qu'en fait aujourd'hui, les aides viennent largement compenser le fait que les prix sont insuffisants pour rémunérer le travail des agriculteurs. Si on avait des prix qui rémunéraient globalement bien les agriculteurs, les aides pourraient être utilisées de façon beaucoup plus ciblée, en fonction d'objectifs qui intéressent la société, notamment pour la transition écologique de l'agriculture. J’ai débordé un petit peu de la question…

Est-ce qu'une baisse du financement de la PAC pourrait entraîner une baisse du revenu des agriculteurs?

Bien entendu, c'est justement ce que je dis !! Si la nouvelle PAC qui va être élaborée pour la période 2021-2027 est la même qu'aujourd'hui, mécaniquement, la baisse des aides aux agriculteurs va se traduire par des revenus plus faibles. Il faut resituer cela dans les évolutions de long terme de l'agriculture, depuis plusieurs décennies, sur un modèle où on a une concentration de la production sur un nombre de plus en plus réduit d'exploitations. En gros, à chaque génération, les exploitations les plus petites disparaissent et les terres sont récupérées par les plus grandes exploitations, qui s'agrandissent. Fondamentalement, diminuer les soutiens à l'agriculture, si les modes de répartition de ce soutien ne sont pas modifiés, va se traduire par une accélération de ce processus de disparition des plus petites exploitations, au profit des plus grosses.

Vulnérabilité économique et souveraineté alimentaire

L'agriculture européenne est-elle aujourd'hui vulnérable ?

Oui elle est vulnérable. D'abord parce que, comme je le disais tout à l'heure,  maintenant que les mécanismes de régulation des marchés agricoles ont disparu, l'agriculture est totalement dépendante des fluctuations des prix sur les marchés mondiaux et fait face à des hauts et des bas. Du coup, quand il y a des hauts ça va bien, mais quand il y a des bas, ça peut être la catastrophe. Il y a donc une très grande vulnérabilité à cette instabilité des marchés agricoles, qui est liée à une volonté délibérée de laisser faire les marchés.

Il y a aussi une vulnérabilité de plus en plus importante par rapport au changement climatique. Cette vulnérabilité est liée au fait que le modèle productiviste qui s'est développé depuis des décennies est un modèle où les agriculteurs sont extrêmement dépendants d’achats extérieurs, que ce soit en équipements ou en intrants (engrais, pesticides etc.). Il faut bien avoir en tête que dans l'agriculture productiviste, pour 100 € de produits mis sur le marché, il y en a 80 à 90 qui correspondent à des coûts de production. C'est-à-dire que la valeur ajoutée est de 10 à 20 % seulement. On comprend aisément que dans un modèle aussi dépendant du capital extérieur, la vulnérabilité à des variations de prix est beaucoup plus forte que par exemple dans une agriculture qui serait beaucoup plus autonome. D'ailleurs, dans l'agriculture écologique qui se développe (l'agriculture bio mais pas seulement), où il y a justement une autonomie beaucoup plus importante des exploitations, il est très intéressant de constater qu'elles ont une capacité de résistance aux variations de prix beaucoup plus importante, qu'elles sont beaucoup moins vulnérables. Évidemment celles qui sont le plus vulnérables sont les petites exploitations, sauf quand elles s'engagent dans la transition écologique. Là, il y a à la fois des prix plus rémunérateurs et en même temps une plus grande autonomie, ce qui fait qu'elles sont plus solides.

Certains agriculteurs qui ont des exploitations importantes ont réalisé des investissements très conséquents, se sont donc fortement endettés, et sont du coup extrêmement vulnérables car, quel que soit le revenu, il faut rembourser les dettes. Et ça, c'est un véritable drame car on voit des agriculteurs qui sont en plein dans le modèle productiviste et qui ne peuvent pas en sortir parce qu'ils doivent rembourser des emprunts ; or pour cela il faut produire le plus possible.

L'agriculture européenne assure-t-elle réellement la souveraineté alimentaire ?

Nous critiquons le modèle productiviste promu dans l’UE d'abord du fait de ses impacts écologiques dramatiques, ensuite du fait de ses impacts sociaux (notamment en termes de destruction d'emploi), mais nous le critiquons aussi d'un point de vue économique. Car en fait, la valeur ajoutée de l’agriculture productiviste ne progresse plus, elle diminue même peut-être. Elle est relativement faible parce que justement, comme je le disais, une bonne partie de la valeur de la production est compensée par des coûts. J'ai mentionné dans les intrants les engrais et les pesticides, mais il y a l'énergie aussi, qui est un coût extrêmement important. En fin de compte, c'est un modèle extrêmement peu productif en termes économiques, en termes de valeur ajoutée par unité de surface. Ce qui fait qu’il tient debout, c'est qu’il est accompagné de cette concentration de la production. Les grandes exploitations produisent très peu par hectare, mais comme elles sont très grandes, en termes de revenu, ça fait beaucoup. Comme en plus les aides de la PAC sont globalement proportionnelles à la surface des exploitations, ces grandes exploitations sont confortées par la PAC. La PAC conforte donc bien ce modèle, qui est une aberration économique.

Toujours d'un point de vue économique, on peut aussi regarder la balance commerciale, qui est souvent mise en avant pour défendre le modèle productiviste. Certes, c'est un modèle qui permet d'exporter, la balance commerciale agro-alimentaire de la France est positive, mais dès qu'on enlève les éléments de l'exportation qui sont liés à une agriculture de qualité (notamment les fromages et les vins), on s'aperçoit que la balance commerciale est à peu près équilibrée. Ce qui est exporté d'un côté est importé de l'autre, notamment tous les aliments pour le bétail. Céréales ou soja, tout ce qui est acheté à l'extérieur coûte extrêmement cher. On met souvent en avant l'argument que l’Europe est une grande puissance exportatrice de produits agricoles, mais dans le bilan global on s'aperçoit que ce n'est pas le cas. Si on intègre les dépenses d'énergie, qui sont achetées à l'étranger (le pétrole), on s'aperçoit que l'agriculture européenne est fondamentalement déficitaire. C'est quelque chose d'important à souligner.

Vers quelle transition écologique ?

De nombreuses études récentes montrent que les modèles d’agriculture agroécologique ou biologique sont crédibles. Quelles sont selon vous les modifications du modèle agricole et alimentaire nécessaires à la transition vers une agriculture européenne écologiquement responsable?

Avant tout, cette transition est indispensable. Tout d'abord parce que l'on est dans une aberration économique, et puis parce que du point de vue social et de l'aménagement du territoire ce n'est pas satisfaisant, et enfin parce que c'est une catastrophe pour l'écologie et la santé humaine. Sur les impacts écologiques, il y a la contribution du modèle d'agriculture productiviste au changement climatique. Mais c'est l'ensemble du système alimentaire qui contribue au changement climatique, donc il ne faut pas seulement s'arrêter à l’agriculture. Il faut viser une agriculture qui soit plus productrice de valeur ajoutée, qui socialement crée des emplois et distribue des revenus, et qui troisièmement ne soit plus une catastrophe et une impasse d'un point de vue écologique. Par rapport à ça, nous pensons que fondamentalement l'évolution vers laquelle il faut aller, c’est à la fois une agriculture bio, c’est à dire qui n'utilise plus de pesticides ni d'engrais chimiques, une agriculture qui doit par ailleurs s'appuyer sur une véritable réintégration entre activité d'élevage et activités de production végétale. Parce que la fin des engrais chimiques nécessite le remplacement de la fertilisation chimique par l'intégration de prairies et notamment de prairies de légumineuses qui produisent des protéines et contribuent à l’enrichissement des sols en azote, et l'utilisation des déjections des animaux, du fumier. Cela implique de relocaliser, de réintégrer sur tous les territoires productions végétales et élevage. Au contraire d'une autre caractéristique du modèle productiviste qui a conduit à une spécialisation régionale. Aujourd'hui l'élevage intensif se développe dans certaines régions, avec un impact écologique important, tandis que dans d'autres régions l'élevage a totalement disparu. Les cultures céréalières sont donc dans ces régions totalement dépendantes des engrais chimiques. Il faut aussi développer la culture de protéines végétales, les légumineuses, pour l'alimentation du bétail, et l'alimentation humaine. Ces cultures [NDLR : aujourd’hui peu importantes en France] doivent permettre également de se libérer des importations de tourteaux de soja brésilien, dont la culture est une véritable catastrophe notamment en termes de déforestation, mais il y a d’autres catastrophes qui sont liées à l'expansion du modèle du soja.

Voilà donc pour ce qui est des techniques agricoles, mais il faut aussi relocaliser la production auprès des lieux de consommation, donc développer les circuits courts. Au niveau de l'ensemble du système alimentaire il faudrait en finir avec le gaspillage alimentaire, en finir avec le suremballage de produit transformés, s'orienter vers des modes de consommation qui dépendent moins des protéines animales. Il ne s'agit pas de supprimer la consommation de produits animaux, mais il est clair qu'il y a besoin de diminuer leur consommation. Parce que, notamment dans l'élevage intensif, pour produire une calorie d'origine animale, il faut plusieurs, 5 ou 6, calories d'origine végétale. Et nous n'avons pas besoin de consommer autant de produits animaux comme on le fait aujourd’hui !

A-t-on réellement besoin des fumiers et d'engrais animaux ? Ne peut-on pas se contenter des légumineuses pour enrichir les sols, comme le voudraient une partie des végétaliens ?

On peut toujours, mais on a alors des baisses de rendement importantes. C'est l'intégration entre production végétale et élevage qui historiquement a permis aux rendements agricoles et céréaliers de progresser. Le fait d'intégrer des légumineuses dans les rotations contribue à améliorer les rendements et à maintenir la fertilité du sol. Mais si on veut rester sur des niveaux de rendement relativement importants, ça implique d'utiliser les déjections animales.

La France insoumise à récemment publié un manifeste commun pour la PAC avec Podemos en Espagne et le Bloco au Portugal. Quelle est la philosophie générale de ce manifeste ?

Le premier axe c'est que la PAC actuelle, avec les mécanismes que j'ai décrits tout à l'heure, favorise la concentration de la production et la destruction d'emplois agricoles. Elle favorise aussi des inégalités de revenus tout à fait considérables. La deuxième chose, c'est que cette PAC favorise le modèle agricole productiviste, dont nous avons aussi parlé. Il faut donc changer ce modèle. Cela nous amène à dire que dans l'idéal, il faudrait des prix suffisamment hauts pour bien rémunérer le travail et des aides qui soient distribuées en fonction d'objectifs d'intérêt général, qui tiennent compte tout d'abord d'objectifs de revenus agricoles. C'est-à-dire qu’il faudrait définir des objectifs de revenus, et que les aides aillent en priorité aux agriculteurs qui n'atteignent pas ce niveau. Ces aides seraient quelque part un complément de revenu qui permettrait de vivre correctement de son travail. Et puis il y a un objectif d'emploi : les aides doivent être dirigées en fonction de l'emploi agricole, et doivent donc croiser un objectif de revenu avec un objectif d’emploi. Et troisièmement un objectif de transition écologique, c'est-à-dire qu’il faut accompagner les agriculteurs financièrement, et humainement aussi avec du conseil agricole, pour qu'ils puissent s’engager dans une transition écologique de l’agriculture. Ça c'est la base de notre proposition.

Et concrètement quelles sont les grandes mesures que vous proposez ?

D'abord on demande qu'il y ait un 3e pilier qui soit celui de la régulation des marchés, que l'on revienne donc à un système de régulation des marchés. Ce qui signifie que sur certaines productions on mette des droits de douane ou des protections, de manière à éviter que lorsqu'il y a un effondrement des prix sur le marché mondial cela se transmette au marché européen. Cela peut aussi impliquer des systèmes de maîtrise des productions. Il y en a eu historiquement, comme les quotas laitiers. Cela implique aussi un contrôle de la répartition de valeur ajoutée dans les filières, et notamment la nécessité que sur certains produits il y ait des prix minimaux pour les producteurs.

Ensuite, sur le volet des transferts financiers aux agriculteurs, j'ai énoncé les principes sans entrer dans les détails, mais on peut tout à fait imaginer ce que ça peut donner. Un objectif de revenu, des appuis spécifiques pour la transition écologique, on voit assez bien ce que ça peut donner.

Ça c'est la PAC que nous souhaiterions. Maintenant on fait aussi des propositions plus en fonction de l'actualité, plus pragmatiques par rapport aux débats actuels. Par exemple pour la nouvelle PAC la commission européenne a fait une proposition. Donc il y a un certain nombre de débats autour de cette proposition. C'est une proposition dans laquelle les aides à l'hectare continuent à exister, donc on demande à ce qu'il y ait au minimum un plafonnement de ces aides par actif, qu’il y ait un mécanisme de redistribution des aides pour les exploitations les plus petites beaucoup plus ambitieux, beaucoup plus fort que ce qui existe actuellement. On s'oppose aussi du coup à la baisse du 2e pilier. On demande à ce que ce 2e pilier soit, beaucoup plus qu'aujourd'hui, très clairement orienté en faveur de la transition écologique de l'agriculture.

Il y a un autre élément dont on a beaucoup débattu et sur lequel on s'est exprimé, c'est qu'il y a une autre nouveauté dans la proposition de la commission européenne par rapport à la PAC actuelle, c'est une certaine renationalisation de la PAC. Il y aura une marge de manœuvre beaucoup plus forte donnée aux États membres pour décider de la manière dont ils vont utiliser les aides, les répartir, à quels agriculteurs, en fonction de quels objectifs, etc. Nous, par rapport à ça, on dit que pourquoi pas, ça peut être intéressant. On peut imaginer que si demain la France insoumise est au pouvoir en France, ça lui donnera beaucoup plus de marge de manœuvre d’utiliser la PAC pour faire la transition écologique et pour appuyer l'agriculture paysanne. Ceci dit ça pose des problèmes dans le cadre d'un marché unique. On peut imaginer que si par exemple demain il y a un pays qui décide d'utiliser la PAC pour promouvoir une petite  agriculture paysanne et écologique, son voisin puisse utiliser la PAC au contraire pour promouvoir une agriculture productiviste avec des exploitations beaucoup plus compétitives, capables de produire à un prix plus bas : c'est toute la transition écologique du premier pays qui risque d'être menacée. Donc on demande qu'il y ait un minimum d'encadrement, de règles communes, au niveau européen.

Est-ce que le modèle de l’agriculture paysanne, porté en France notamment par la Confédération paysanne et la France insoumise, est défendu par des corps intermédiaires (partis, syndicats, ONG…) dans d’autres pays européens ?

Je crois que dans tous les pays il y a des forces qui poussent pour aller vers une agriculture paysanne et écologique. Mais les rapports de force ne sont pas forcément les mêmes dans tous les pays. Ce que je vois c’est qu’en Espagne et au Portugal, avec les camarades de Podemos et du Bloco, on est sur la même ligne, et que dans ces deux pays il y a une partie de la société et du monde agricole qui défend les mêmes orientations. Je ne connais pas en détail la situation dans tous les autres pays, mais oui, il y a des forces qui sont des forces syndicales agricoles mais aussi au sein de la société qui défendent aussi ce type d'agriculture. Il faut partout essayer de construire des alliances.

Entretien mené par Raymond Desmarées


Photo: Portrait de Laurent Levard par Vincent Blanqui.

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Vincent Blanqui
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