Diviser pour réformer : rappel des principes élémentaires à l’usage du président Macron

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Olivier Tonneau
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jeudi 14 septembre 2017
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Comment réformer contre la volonté des peuples? Les néolibéraux ont d’abord appliqué aux pays d’Afrique et d’Amérique latine les méthodes aujourd’hui transposées à l’Europe. Mais le président Macron a déjà fait plusieurs erreurs...

C’est parti : l’opposition à la réforme du code du travail s’est mobilisée le 12 septembre à l’appel de la CGT. Le 23, la France insoumise tentera d’élargir le front de la contestation aux chômeurs, aux étudiants, aux retraités et à la jeunesse des quartiers populaires. Emmanuel Macron saura-t-il neutraliser l’opposition ? On ne saurait trop lui recommander la lecture d’un article du professeur émérite Christian Morrisson qui, certes, date un peu (il fut publié en 1996 dans le Cahier de politique économique du Centre de développement de l’OCDE) mais n’en reste pas moins un parfait petit manuel à l’usage des néolibéraux. Le Grand Soir en avait en 2003 publié quelques extraits; nous vous proposons aujourd’hui d’en analyser la logique.

Intitulé « La faisabilité politique de l’ajustement », l’article est triplement remarquable. D’abord par la candeur avec laquelle Morrisson énonce les stratégies les plus retorses – bien qu’il prenne soin de souligner qu’il ne préconise pas la mise en œuvre de ses propres idées. Ensuite parce qu’il montre la continuité entre les méthodes appliquées, dans les années 1990, aux pays d’Afrique et d’Amérique latine et celles qui s’appliquent en Europe depuis quinze ans : Morrisson étudie les difficultés rencontrées lors de l’implémentation des programmes dits « d’ajustement structurel » sous l’égide du FMI pour énoncer une série de recommandations qui nous sont familières. Ces recommandations peuvent se résumer à trois principes : utiliser la démocratie pour légitimer le pouvoir ; diviser le peuple pour le conserver ; invisibiliser les décisions économiques. Mais le troisième intérêt du texte est qu’il pointe également les erreurs à ne pas commettre si le réformateur ne veut pas se trouver confronté à un front des mécontents. Emmanuel Macron n’aurait-il pas lu Morrisson ? Ces erreurs, il en a déjà commis quelques-unes.

1. Du bon usage de la démocratie

La première question que se pose Morrisson est celle des mérites comparés de la démocratie et de l’autocratie : « certains pourraient croire que les démocraties sont moins préparées que les régimes autocratiques pour le maintien de l’ordre. » Ce n’est pas son avis. Si la démocratie vaut mieux que la dictature, ce n’est cependant pas parce qu’elle soumet le gouvernement à la volonté du peuple mais parce qu’il est plus aisé au gouvernement d’imposer sa volonté au peuple en démocratie qu’en dictature. En effet, dans les régimes dictatoriaux, « toute manifestation remet en question ces régimes » alors « qu’en démocratie elles ne menacent qu’un gouvernement ». Les régimes autocratiques tendent à réprimer fortement leurs opposants, « ce qui déclenche un processus d’escalade, l’opposition appelant à manifester de nouveau au nom des victimes ». On a vu dans plusieurs pays d’Amérique latine et d’Afrique « que ce processus est souvent dangereux pour la survie du régime. Ainsi, contrairement à ce que l’on pourrait croire, il n’est pas sûr qu’un régime autocratique n’ait pas intérêt, dans ces circonstances difficiles, à se défendre par les voies de la démocratie ». Encore faut-il mettre en place les bonnes institutions car « l’expérience montre en effet que certaines dispositions constitutionnelles sont un véritable obstacle à l’ajustement ».

Le problème de la démocratie est bien sûr qu’elle permet aux peuples de se défaire des gouvernements dont ils désapprouvent la politique. Il faut donc la rendre aussi peu poreuse que possible aux mouvements de l’opinion et pour cela s’assurer « que les mandats durent au moins cinq ans, étant entendu que le nouveau gouvernement utilise les premiers mois – la période où la résistance au status quo est la plus faible – pour prendre les mesures impopulaires ». De ce point de vue, l’alternance offre de précieuses ressources. Tout d’abord, un gouvernement fraîchement élu « bénéficie d’une courte période d’ouverture (quatre à six mois), pendant laquelle l’opinion publique le soutient et il peut rejeter sur ses prédécesseurs l’impopularité de l’ajustement. » Dans cette phase, le catastrophisme est de bonne stratégie :

« Il faut dès l’arrivée au pouvoir insister, voire en exagérant, sur la gravité des déséquilibres, souligner les responsabilités des prédécesseurs et le rôle des facteurs exogènes défavorables, au lieu de tenir un discours optimiste et de reporter l’heure de vérité. »

Les bienfaits de l’alternance sont cependant de courte durée. « Après ce délai de grâce, c’est fini : le nouveau gouvernement doit assumer en totalité les coûts politiques de l’ajustement, car il est considéré comme le seul responsable de la situation. » Pour empêcher que le peuple ne sanctionne un gouvernement dont il est las, il faut donc « veiller au regroupement des élections, afin de ne pas transformer une série de scrutins en une suite de référendums sur l’ajustement ». Enfin, il faut également veiller à neutraliser la contestation parlementaire. C’est pourquoi le gouvernement « doit être soutenu par un ou deux grands partis majoritaires et non par une coalition de petits partis, ce qui conduit à préférer le scrutin uninominal au scrutin proportionnel pour l’élection du parlement ». La Ve République apparaît donc – surtout depuis l’inversion du calendrier électoral – comme un régime idéalement adapté à « l’ajustement ». L’inscription de l’état d’urgence dans le droit commun parachèvera le dispositif :

« D’autres moyens permettent de renforcer l’exécutif, comme la possibilité de pouvoirs spéciaux temporaires ou un contrôle ex post par le pouvoir judiciaire, afin d’éviter que des juges puissent bloquer ex ante l’application du programme. »

Monarchie républicaine, parlement godillot et prédominance de l’exécutif : le régime du gouvernement Macron dispose aujourd’hui de tous les atouts institutionnels pour mener à bien ces « réformes » dont les Français ne veulent pas. Encore faut-il les mettre en place intelligemment : Morrisson a sur ce point d’excellents conseils.

2. Diviser pour régner

La démocratie fait malheureusement courir un risque : il se peut que « l’opposition tire parti de la situation pour développer un vaste mouvement des mécontents ». Il s’agit d’empêcher la constitution d’un front populaire et pour cela d’appliquer la vieille maxime : diviser pour régner (dans le jargon libéral, cela se dit « adopter une optique désagrégée »). Le gouvernement doit donc « se ménager le soutien d’une partie de l’opinion, au besoin en pénalisant davantage certains groupes ». L’égalité est l’ennemie de la réforme car « un programme qui toucherait de façon égale tous les groupes […] serait plus difficile à appliquer qu’un programme discriminatoire, faisant supporter l’ajustement à certains groupes et épargnant les autres pour qu’ils soutiennent le gouvernement ». Le gouvernement peut logiquement compter sur le soutien de « ceux qui bénéficient de la libéralisation : les industriels exportateurs, les agriculteurs, les artisans qui peuvent s’approvisionner plus facilement et moins cher et enfin les consommateurs ». En revanche, il doit se méfier de trois groupes sociaux particulièrement tenaces : les fonctionnaires, les jeunes et les pauvres.

Les opposants les plus dangereux sont sans doute les fonctionnaires car la fonction publique est en effet le secteur « où la proportion de salariés syndiqués est la plus élevée, où les salariés ne prennent pas de risque en faisant grève comme dans le secteur privé et, enfin, où la grève peut être une arme très efficace : l’économie est paralysée par une grève des transports ou de la production d’électricité ; et l’État est privé de recettes si les agents du fisc cessent de travailler. » Il est donc essentiel de diviser les fonctionnaires d’avec le reste de la société. Il existe à cette fin des astuces démagogiques bien rodées. Il faut que le gouvernement « procède avec habileté, comme au Maroc, où les dépenses pour les véhicules administratifs ayant été bloquées, le gouvernement et la presse ont présenté cette décision comme une mesure d’équité : au moment où l’on demande des sacrifices à toute la population, les fonctionnaires doivent aussi en accepter ».

Une fois la population convaincue que les fonctionnaires doivent payer leur dû comme tout le monde, il faut encore saper leur pouvoir de résistance en mettant en place « garantie d’un service minimum, formation d’un personnel qualifié complémentaire, privatisation ou division en plusieurs entreprises concurrentes, lorsque cela est possible ». C’est en toutes lettres l’histoire récente de la SNCF et son organisation en cascade de sous-traitants. Si vous vous étonniez de ces réformes qui n’ont guère amélioré la qualité des services, Morrisson vous donne le fin mot de l’histoire : leur finalité n’a jamais été le confort des usagers mais bien la diminution de la capacité de résistance de ses employés.

Mais le plus efficace est encore de dissuader les fonctionnaires de se mobiliser en les divisant entre eux. Il y a plusieurs stratégies possibles. On peut d’abord tenter de les convaincre de l’inévitabilité des réformes en se référant à une contrainte extérieure. Dans les années 1980, le gouvernement d’un pays en développement pouvait ainsi « expliquer que, le FMI imposant une baisse de 20 % de la masse salariale, le seul choix possible est de licencier ou de réduire les salaires et qu’il préfère la seconde solution dans l’intérêt de tous. Les expériences de plusieurs gouvernements africains montrent que ce discours peut être entendu. » C’est aujourd’hui l’Union européenne qui joue le rôle du père fouettard. Il est vrai que le succès n’est guère au rendez-vous. Fort heureusement il existe d’autres méthodes, à commencer par celles qu’ont retenu Sarkozy, Hollande et Macron : « Les salaires nominaux peuvent être bloqués ; on peut ne pas remplacer une partie des salariés qui partent en retraite. »

Morrisson insiste longuement sur un point : il ne faut pas attaquer tous les fonctionnaires en même temps. « Par exemple, si l’on réduit les salaires des fonctionnaires, il faut les baisser dans tel secteur, les bloquer en valeur nominale dans un autre, et même les augmenter dans un secteur clé politiquement. » Dans le même ordre d’idées, Morrisson préconise de « supprimer des primes dans certaines administrations, en suivant une politique discriminatoire pour éviter un front commun de tous les fonctionnaires. » À condition d’agir « de manière graduelle et par mesures sectorielles », on peut ainsi « éviter un mouvement de grève général dans le secteur public ». Avec une réserve toutefois : « Évidemment, il est déconseillé de supprimer les primes versées aux forces de l’ordre dans une conjoncture politique difficile où l’on peut en avoir besoin. » Neutraliser les fonctionnaires est une chose. Encore faut-il parer au mécontentement des usagers des services publics. Sur ce point, Morrisson donne un précieux conseil :

« Il faut veiller à ne pas diminuer la quantité de services, quitte à ce que la qualité baisse. On peut réduire, par exemple, les crédits de fonctionnement aux écoles ou aux universités, mais il serait dangereux de restreindre le nombre d’élèves ou d’étudiants. Les familles réagiront violemment à un refus d’inscription de leurs enfants, mais non à une baisse graduelle de la qualité de l’enseignement, et l’école peut progressivement et ponctuellement obtenir une contribution des familles, ou supprimer telle activité. Cela se fait au coup par coup, dans une école mais non dans l’établissement voisin, de telle sorte que l’on évite un mécontentement général de la population. »

Ce passage avait fait couler un peu d’encre il y a quelques années. Le journaliste Luc Cédelle avait défendu Morrisson contre ceux qui accusaient l’OCDE de prôner la dégradation des services publics pour préparer la privatisation. Il précisait que la publication n’engageait pas l’OCDE, que Morrisson lui-même se lavait les mains de son propre texte en soulignant qu’il ne recommandait pas que l’on suive son propre conseil (allez comprendre) et enfin que ces méthodes ne s’appliquaient qu’aux pays sous-développés. Sept ans plus tard, il suffit de demander au personnel éducatif ou hospitalier en France, au Royaume-Uni ou encore en Suède pour vérifier que les conseils de Morrisson furent suivis à la lettre.

3. La politique monétaire, ou l’austérité invisible

Agir de la façon la plus discrète possible est essentiel pour réussir « l’ajustement ». C’est pourquoi Morrisson préconise autant que possible d’imposer l’austérité par le biais d’une politique monétaire restrictive plutôt qu’une politique de déflation salariale. Les effets négatifs de la politique monétaire sont en effets « indirects et différés » et donnent donc moins de prise à la contestation : « Les salariés licenciés par une entreprise en faillite ne manifestent pas contre la Banque Centrale. » Les études empiriques ont montré, récapitule Morrisson, qu’« une politique monétaire restrictive, des coupures brutales de l’investissement public ou une réduction des dépenses de fonctionnement ne font prendre aucun risque à un gouvernement ». Un économiste keynésien serait tenté de rétorquer à Morrisson que les restrictions dans les dépenses publiques auront des conséquences négatives sur l’activité économique. Ce serait inutile car Morrisson en est parfaitement conscient :

« La chute des investissements publics ralentit la croissance pour les années à venir et met sur-le-champ des milliers d’ouvriers du bâtiment au chômage, sans allocation. »

Si la réduction des investissements publics « touche des régions rurales pauvres », ajoute-t-il, « elle freine la réduction des inégalités de revenus ». Mais là n’est pas la question car « le classement des mesures de stabilisation en fonction du risque politique ne relève, ni de l’efficacité, ni de la justice ; il résulte de rapports de force entre les groupes d’intérêt touchés par l’ajustement et un gouvernement en position de faiblesse ». Morrisson prend soin de répéter un peu plus loin que « nous raisonnons ici en fonction d’un seul critère : minimiser les risques de troubles ». Qu’on se rassure, nos gouvernants ne sont donc pas aussi économiquement ineptes qu’il ne semble. Ils agissent en fait conformément à des impératifs politiques. C’est pourquoi il importe peu que la chute des investissements mette à mal les entreprises du bâtiment qui « souffrent beaucoup de telles coupures qui multiplient les faillites et les licenciements », dans la mesure où « ce secteur, composé surtout de petites et moyennes entreprises, n’a quasiment aucun poids politique ». Constat particulièrement savoureux quand on voit comment le gouvernement actuel porte aux nues les TPE/PME tout en réduisant les dotations aux collectivités locales qui sont pourtant leurs premiers clients.

Naturellement, ces stratégies seraient incomplètes sans le concours « des campagnes dans les médias, voire des actions spectaculaires, pour obtenir le soutien de la population et faire contrepoids à l’opposition qui cherche à exploiter, par tous les moyens, les mécontentements inévitables que suscite le programme de stabilisation ». Morrisson préconise d’ailleurs que des économistes « compétents » jouent un rôle de premier plan dans ces campagnes médiatiques : les intéressés se reconnaîtront sans peine.

4. Les classes dangereuses

S’il est possible d’isoler les fonctionnaires, de les neutraliser et de les diviser entre eux, il est cependant deux catégories de la population qui doivent, selon Morrisson, être traités avec la plus grande prudence : les jeunes et les pauvres. Les étudiants forment en effet un groupe « politiquement très sensible, facile à mobiliser, soutenu par les médias et, par principe, proche de l’opposition ». C’est d’ailleurs à cause des jeunes que Morrisson craint les grèves dans l’éducation car « les enseignants du secondaire et du supérieur, en faisant grève, libèrent une masse incontrôlable de lycéens et d’étudiants pour les manifestations ». Pour éviter que la jeunesse ne se mobilise, il est également déconseillé de supprimer les bourses qui leur sont destinées, sauf à agir, là encore, avec discrétion « par exemple en bloquant le montant nominal des bourses malgré l’inflation, ou en ajoutant certaines contraintes administratives ». La même subtilité s’impose à l’endroit des pauvres qui sont, les expériences africaines et latino-américaines le montrent, les véritables classes dangereuses.

« En effet, dans beaucoup de pays, l’opposition peut mobiliser facilement contre des mesures de rigueur une masse de population pauvre, voire misérable, qui est en permanence, y compris en conjoncture économique normale, prête à manifester. Il s’agit des habitants des bidonvilles ou des quartiers pauvres, le plus souvent occupés dans le secteur informel ou au chômage. Parfois, ils ne bénéficient même pas des services publics de base (enseignement primaire, services de santé, voirie, assainissement ou eau). Beaucoup de ces gens ressentent un sentiment de frustration et d’exclusion par rapport au reste de la population urbaine. Dès lors, le saccage et le pillage des magasins dans les quartiers aisés leur permet d’exprimer ce sentiment. »

Morrisson recommande à plusieurs reprises le plus grand doigté, car la moindre détérioration des conditions de vie des pauvres peut provoquer l’explosion.

« Si une mesure de stabilisation – la coupure des subventions, par exemple – entraîne une hausse soudaine des prix des denrées courantes, ces populations vont réagir en manifestant avec violence leur désespoir. En effet, cette mesure réduit brutalement leur niveau de vie déjà très bas et arrivés à ce point, les pauvres n’ont plus rien à perdre. »

Le risque est bien sûr accru par « l’habileté avec laquelle des partis ou des syndicats d’opposition peuvent attiser le ressentiment des populations déshéritées ». À la menace que font peser les pauvres, Morrisson n’a qu’une solution : il faut les ménager et ne les appauvrir, là encore, que discrètement et progressivement.

« Si l’on ne peut éviter une hausse des prix, plusieurs précautions doivent être prises. Il faut, comme au Maroc en 1983-84, relever d’abord les prix des produits intermédiaires, et non pas ceux des produits de base consommés par les ménages pauvres. Si les prix des produits de base sont augmentés, il faut procéder par hausses modérées (moins de 20 %) et étalées dans le temps. »

Un appauvrissement étalé dans le temps. Il est dommage pour Alain Juppé que l’article de Morrisson ne soit paru qu’en 1996 ; peut-être aurait-il compris qu’il courait à sa perte en attaquant de front l’ensemble du secteur public. C’est un peu la débâcle Juppé qu’éclaire Morrisson à la lumière des expériences africaines et latino-américaines. Ce faisant, il traçait la feuille de route des gouvernements Sarkozy, Hollande et Macron, passés maîtres dans l’art d’opposer le public au privé, de stigmatiser les fonctionnaires, et toujours prêts à murmurer à l’oreille des jeunes en versant de grosses larmes sur ceux qu’ils appauvrissent. Vingt ans plus tard, c’est avec un étonnement mêlé d’effroi que l’on se retourne sur le travail accompli. Reste à espérer qu’en définitive le temps ne fasse rien à l’affaire et qu’il soit possible de réunir ce qui fut si soigneusement divisé.

Le gouvernement Macron pourrait bien toutefois avoir fait quelques faux pas. Le premier est la baisse des APL qui induit un appauvrissement trop visible de deux groupes sociaux sensibles : les jeunes et les classes populaires. Le second est de ne pas prendre soin de sa police dont certains éléments rejoignent déjà le cortège des mécontents. Le troisième est un manque criant de « pédagogie » : en qualifiant ses opposants de fainéants, Macron leur a pour ainsi dire donné un étendard sous lequel se réunir. Peut-être Macron aurait-il dû lire Morrisson. Faute de l’avoir fait, il risque de trouver face à lui un front des mécontents qui pourrait bien s’élargir aux dimensions d’un peuple.

Olivier Tonneau

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